自动驾驶具备产业先导作用和极高的社会价值，既能够带动经济增长、效率提升，也能够帮助用户在全生命周期节省时间、改善交通安全和体验，并大幅降低物流成本。要坚持科学的思想和方法推动自动驾驶产业发展，构建匹配自动驾驶产业发展的法律法规监管制度，并建立相应的系统级能力和基础设施。

【01 自动驾驶具备产业先导作用和社会价值】

1.自动驾驶作为先导产业能够带来经济增长和效率提升

从技术创新到基于技术的新质生产力跃迁，往往需要先导产业作为突破口，以推动相关技术、应用场景、商业模式、产业链、管理经验向其他产业辐射。当前，在新一轮科技革命和产业变革中，自动驾驶凭借相对简单的场景、商业闭环能力，已成为最快落地的具身智能产业，成为事实上的先导产业。未来，自动驾驶技术在场景上将由乘用车向干线物流、末端配送延伸，在技术、产业链上为人形机器人赋能。按中科院工业经济研究所测算，驾驶自动化的市场规模每增加1%，GDP大致会增加0.021%，全要素生产率提高0.023-0.042%，“十五五”期间，每年驾驶自动化能够带动的GDP增长大概在0.12%，“十六五”期间会达到0.24%。

2.自动驾驶具备极高的社会价值

一是自动驾驶能够在用车全生命周期内帮助用户节省时间，在充电、停车、洗车等环节，结合自动驾驶能力可以解决很多问题。二是自动驾驶能够改善交通安全和体验。以网约车为例，平均每100万公里会发生112起事故，每1亿单会发生6.3单暴力冲突，4.3单涉性案件，车辆卫生、危险驾驶、态度等司机相关投诉比重占到63%。自动驾驶能够显著改善上述问题。三是降低物流成本，2024年我国快递业务量达1745亿件，每100元GDP产生物流费用约14元，其中司机成本占大头。自动驾驶将能够大幅降低社会物流成本，提升全社会物流效率与效益。

3.自动驾驶正处于产业发展和国际竞争的关键阶段

2024年，L2级组合辅助驾驶渗透率超过57%；L3级有条件自动驾驶预计在2025年内进入试点落地环节。例如2025年四季度，广汽将启动全国首款L3自动驾驶车型量产上市销售；L4级高度自动驾驶处于城市试点示范运营阶段，相对进展较快的无人配送场景正在由行业认知探索（1.0阶段）进入城市常态化运营（2.0阶段），规范化、社会接受度成为新的关注点。例如美团无人配送累计超过500万订单。2026、2027年有望开启高速公路L3、城区L4规模化商用。此外，自动驾驶产业发展天然面临着大国博弈。例如我国自动驾驶训练算力长期受到国外芯片禁令制约，个别国家宣布禁止销售和进口中国产网联汽车软硬件系统及网联汽车。我国有必要提早对国家整个产业做竞争战略布局，以立法和监管加快产业各种技术的迭代速度。

【02 坚持科学思想和方法是发展自动驾驶产业的必然要求】

1.要用系统工程的思维和方法推动自动驾驶产业 

自动驾驶产业正在进入新的发展阶段，它所带来的变化、所产生的一些问题、所引发的矛盾，远远超出一项新技术，甚至一个新产业的范畴。需要用系统工程的思维和方法，来思考和发展自动驾驶产业。自动驾驶涉及技术创新，也涉及市场和商业逻辑。更重要的是，当市场和商业业态出现重大变革时，需要与之相适配的内外部关系，即法律法规、监管政策等生产关系的调整，及与各利益方共生的社会关系的匹配，这就需要我们用顶层思维和系统工程方法，去推动自动驾驶产业健康发展。

2.要坚持用动态演进的思想看待和发展自动驾驶

包含自动驾驶在内的高技术产业发展，往往需要长周期发展过程，存在大量阶段性的变化。在技术、法律、法规监管体系的建设上，很难“一步到位”地提出一套终极方案。需要坚持以动态演进的思想来观察和发展自动驾驶产业。不回避矛盾，在解决发展中出现的新问题、新矛盾过程中，进入迭代和动态调整的轨道，推动自动驾驶产业在动态演进中不断跃升。

3.要坚持用跨界融合的思维发展自动驾驶

自动驾驶产业进入创新活跃期后，已经跳出了汽车产业传统的自身边界。过去汽车产业在技术、产品、产业三方面的边界都是清晰的，而自动驾驶阶段的边界逐渐模糊，需要更好、更宽、更深地接纳人工智能、网联、信息通讯产业的技术、产品、方法等，跨界融合思维变得越来越重要。

【03 构建法律法规监管制度是自动驾驶产业发展的根本保障】

1.构建“动态演进”的自动驾驶监管配套政策是我国打造领先市场的前提 

自动驾驶的全球竞争，已经形成了中美两极格局。其中美国在基础研究及部分核心技术领域存在先发优势，而我国具备超大规模市场优势。未来中国仍需构建与发展需求匹配的监管政策，以推动超大规模市场，向敢于采用创新、愿意为创新付费的“领先市场”演进，推动中国自动驾驶产业在应用实践中构建全球竞争力。

2.自动驾驶监管体系整体处于起步阶段，地方政府积极开展先行先试

国家层面，《道路交通安全法》修订尚未完成，智能网联汽车准入和上路通行试点处于部委验收阶段，尚未进入上路测试环节。多地政府已在立法、政策方面开展先行先试，截至2025年3月，已有11个省市单位出台了自动驾驶相关地方性法规，并在异地互认、管理责任等方面做出了创新。例如北京针对京津冀、广州针对粤港澳大湾区，设置了关于异地道路测试和示范应用结果互认的内容；合肥、广州为减轻政府工作人员对创新风险、责任的顾虑，规定对于在测试示范应用监督过程中出现的符合条件的失误，可不做负面评价或减责免责。

3.目前自动驾驶法律方面存在“三个缺失”问题 

一是在法律层级方面缺失《中华人民共和国机动车辆法》。《道路交通安全法》规定的“上路权”条件，要求提交机动车整车出厂合格证明，而高级别自动驾驶车辆处于验证阶段没有整车合格证。单独针对自动驾驶汽车立法难度较高，建议针对机动车辆立法，在车辆定义、研发、测试、应用、事故责任中，涵盖自动驾驶相关内容。 

二是在行政法规层级缺失机动车生产许可证管理的条例。智能网联汽车准入的行政法规缺失，但缺陷产品召回法规已经完备。建议现行的行政法规《工业产品生产许可证管理条例》，将机动车纳入调整范围。

三是在制定速度较快的行政规章层级上缺失《汽车自动驾驶适用规则》。相关国标目前只适用于汽车的生产行为，约束不了机动车的使用行为。必须回到法律上来，用法令来规范生产者、销售者和使用者的行为。

4.地方监管政策仍存在创新空间

以无人配送路权问题为例，一条新路线的审批需经街道-区-市三级（6个部门11个审批节点），平均审批周期为47天，滞后于产业发展需要。未来可探索市长挂帅专班、路网审批负面清单、不同部门一码通办等模式提高审批效率。在支线分级放宽要求，完善封闭测试和标准化，以技术语言取代管理挑战，降低审批难度。

【04 系统级能力和完善的基础设施是自动驾驶发展的重要支撑】

1.车企、供应商应积极构建系统级安全体系

不仅要在算法上持续突破端到端可解释性等挑战，也要在系统层面、企业层面构建安全能力。例如广汽打造包含全链路的安全研发体系、全域安全技术和全时安全保障的星灵安全守护体系；华为通过更聪明的大脑、知行合一体系保障安全；东风岚图致力于从全时速、全方向、全目标、全天候和全过程五大维度构建新的安全体系。

2.运营商应加速构建智能网联汽车基础设施

随着自动驾驶技术的发展，行业对于通信在内的基础设施提出了新的需求和挑战，只有“广覆盖、低时延、高可靠、场景化、低成本”的新型数字基础设施，才能满足智能网联汽车在不同场景下对信息交互、数据存储和应用响应的相关需求。运营商正在积极构建包括算力、数据、行业模型、安全体系在内的基础设施，以满足行业新场景需求。例如联通智网科技正在积极探索多种网络协同、多级算力融通、多源数据融合、多种应用共荣。

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